杭州市人民政府关于进一步加强农村宅基地
管理切实维护农民权益的意见

杭政函〔2014〕76号

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
　　为维护农民合法权益，切实破解农民建房难问题，改善农村人居环境，促进城镇化和城乡一体化发展，现就关于进一步加强农村宅基地管理，切实维护农民权益提出如下意见：
　　一、总体要求和基本原则
　　（一）总体要求。紧紧抓住破解农民建房难问题，围绕美丽乡村建设，进一步规范和完善我市农村宅基地管理，加强用地规划计划保障，简化用地审批程序，创新用地举措，强化用地监管机制，重点保障无房户、危房户、住房困难户的用地需求，有效破解农民建房用地难问题，逐步建立起与我市经济社会发展相适应的农村宅基地管理和运作新模式，切实维护农民合法居住权益，改善农村生产生活条件和生态环境。
　　（二）基本原则。
　　1.坚持规划合理引导原则。各级政府要充分发挥规划先行和政府引导作用，按照美丽乡村总体格局，引导农民建房按照土地利用总体规划和镇、村规划，有计划、分阶段、有侧重地推进。
　　2.坚持节约集约用地原则。严格控制农村居民点用地总量，积极盘活存量建设用地，有条件的地区要充分利用低丘缓坡等非耕地资源，尽量不占或少占耕地。坚决执行一户一宅和建新拆旧政策，结合“三改一拆”专项行动和“无违章县”创建，全面整治“一户多宅”。
　　3.坚持规范高效创新原则。坚持农民建房依法办理审批手续，严禁未批先建或违反规划乱占滥用土地建房；进一步转变职能、简政放权，下移宅基地管理重心，推动宅基地审批扁平化、属地化管理，努力从源头上化解农民违建问题。
　　二、加强农民建房规划引导
　　（一）加快规划编制。各地要结合土地利用总体规划实施中期评估和修改工作，加强与上位规划的衔接，加快编制村庄土地利用规划和村庄规划，将农民建房与建设新农村、打造美丽乡村、统筹城乡发展相结合，科学布局和预留农村居民点用地，合理控制村庄建设用地规模，保障农民建房用地规划空间，鼓励有条件的村庄实行“两规”（土地利用总体规划和村庄规划）合一。
　　（二）优化农居点布局。各地要按照城乡一体化的要求，结合城镇规划，合理确定农村居民点用地范围和布局。对城镇规划区内的农民建房，纳入城市建设，结合“三改一拆”和城镇低效用地再开发，实施城市社区化改造，原则上不批准单家独户的宅基地，在规划农居点集中布局或实施公寓化建设；城镇规划区以外的农民建房，纳入新农村建设，与美丽乡村建设和农房改造有机结合，已明确异地搬迁、撤村并点的自然村，不再批准新增建设用地，引导农民居住建房逐步向中心镇、中心村集聚。
　　（三）优化规划空间保障。建房地块位于限制建设区，允许使用本区（县、市）土地利用总体规划预留指标进行安排，将建房地块纳入允许建设区；建房地块位于有条件建设区，既可使用规划预留指标，也可在乡镇范围内的允许建设区进行等面积置换，进行规划局部修改。允许建设区范围外的400平方米（含）以下使用集体土地的零星农民建房项目，可使用规划预留指标，实行台账管理，不再另行办理规划调整审批手续。
　　农村土地综合整治项目建新安置区位于有条件建设区的，探索以预支方式使用并单独建立台账，所用的新增建设用地指标在下一轮土地利用总体规划中予以核减。探索农村土地综合整治项目拆旧区复垦形成的集中连片的高标准农田，与城镇周边的基本农田实行空间置换，解决迁建农户安置所需用地空间。
　　三、加大宅基地用地保障力度
　　（一）编制宅基地需求计划。各地要以乡镇人民政府（街道办事处）为责任主体，组织开展以行政村为单元的宅基地利用情况专项调查，全面摸清农民建房的现状和实际需求。在此基础上，按照无房户、危房户、困难户、未达标户的优先次序，编制年度宅基地用地需求计划报县级国土资源部门。县级国土资源部门汇总后，结合年度土地利用计划和城乡建设用地增减挂钩额度，核定年度宅基地新增建设用地规模，经同级人民政府批准后，报市级国土资源部门备案。
　　（二）落实新增建设用地指标。对确需使用新增建设用地指标的宅基地，按以下途径予以保障：一是省级专项指标。省国土资源厅单列下达的农村宅基地新增建设用地计划指标、城乡增减挂钩指标，由市级国土资源部门根据各区（县、市）农民建房实施情况核销。二是市级专项指标。市本级新增建设用地指标予以奖励支持，以项目（户）为单位依申请核拨、按申请项目（户）实施情况核销，重点解决登记在册的部分急需建房户和中心镇、中心村、美丽乡村建设以及古村落保护等的用地。三是县级自有指标。县级新增建设用地指标、城乡建设用地增减挂钩指标对年度宅基地用地需求计划涉及新增建设用地的缺口部分，实行“兜底”，做到应保尽保。
　　四、完善和改进宅基地审批机制
　　（一）严格界定宅基地申请条件。各地要结合当地实际合理确定农村宅基地面积标准，加强宅基地申请资格审查，对“一户多宅”等不符合宅基地申请条件的，不得批准宅基地，已有宅基地的，应事先腾退原有宅基地及其房屋。现有宅基地已达规定标准80%以上的农户，可给予一定补助，鼓励其在原有宅基地范围内改造住宅，解决住房需求。
　　（二）简化宅基地审批程序。按照“农户申请、村级审查、乡镇审批、县管转用”的模式，进一步规范宅基地审批程序，下移宅基地管理重心。农户申请使用宅基地建房的，向所在地村集体经济组织或村民委员会提出书面申请，经集体讨论通过并公示无异议后报乡镇人民政府（街道办事处），由其受县级人民政府委托直接审批。涉及新增建设用地的，允许按“定量不定位”方式办理农转用手续，由各区（县、市）人民政府在省、市下达的专项指标规模范围内办理农转用手续后，由乡镇人民政府（街道办事处）及时逐宗落实到户完成供地。符合宅基地申请条件，但缺乏合法审批手续的宅基地，经依法处理，可予以补办相关审批手续。
　　（三）规范指标核销手续。每年9月底前，县级国土资源部门汇总辖区内宅基地分户落实情况，向有权一级国土资源部门报备占用农用地、未利用地以及相关土地规划局部调整等备案信息，其中使用省、市宅基地专项新增建设用地指标的，报市国土资源局备案并核销指标；使用县级自有指标的，参照办理。
　　五、创新宅基地使用机制
　　（一）探索宅基地有偿使用和退出机制。各区（县、市）可选择有条件的地区开展宅基地有偿使用试点，由村集体经济组织或村民委员会组织，在符合宅基地申请条件的本村村民内部实行竞价选位。试点方案及有偿使用价格标准经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员表决同意，报乡镇人民政府（街道办事处）批准、区（县、市）政府备案后实施。对现有宅基地超过规定使用面积部分，因房屋整体结构无法拆除或退出的，村集体经济组织或村民委员会可以有偿使用的方式管理。对村民主动退出宅基地的，村集体经济组织或村民委员会可以实物或货币的形式补偿，县级人民政府给予适当补助。
　　（二）建立节约集约用地激励机制。鼓励各地加大空心村整治力度，对不需安排土地指标而通过村庄有机更新来解决无房户、危房户、住房困难户建房，不新增建设用地的，可给予用地指标、资金等奖励；对于5人以上家庭符合分户条件不进行分户建房的，可适当增加宅基地面积标准；对宅基地未达到法定面积符合迁建标准而实施原址翻建的，可给予一定的资金补助；对利用低丘缓坡、荒滩等非耕地建房的，可适当增加宅基地面积标准，并给予一定的资金补助。相关具体补助标准由各地自行制定。
　　（三）研究宅基地流转新机制。以农村土地使用制度改革为契机，经县级人民政府批准，积极探索农村宅基地空间置换新机制。进一步整合优化农房资源，在坚持“一户一宅”、法定面积和在接收村村集体经济组织或村民委员会同意的前提下，允许住房困难户到本乡镇（街道）范围内其他村调剂、购置旧房。鼓励在农村土地综合整治项目村推行宅基地置换城镇住房。允许有条件的地方，先行试点农民住房财产权担保、出租、抵押和转让。
　　六、完善宅基地管理保障机制
　　（一）落实宅基地管理共同责任。建立健全“县级人民政府领导、乡镇人民政府主导、村自治组织为主体、相关部门指导监管”的共同责任机制。县级人民政府负责制订当地宅基地管理细则，督促有关部门和乡镇人民政府依法履行职责；乡镇人民政府负责宅基地具体审批，落实农民建房违法行为综合防控；村集体经济组织或村民委员会依法行使村民自治职能，在农居点布点、需求预测、名单排序、规划选址、逐户分配等过程中按规定组织讨论和公示，确保村民全程参与，配合做好本村村民建房监管。国土资源、建设、规划、综合执法等相关部门在各自职责范围内做好宅基地管理相关工作。
　　（二）落实农民建房监管措施。严格落实农民建房管理“四公开”制度，做到建房用地指标公开、建房审批程序公开、建房申请条件公开、建房审批结果公开。建立健全农民建房管理“四到场”制度，确保建筑放样到场、基槽验线到场、施工过程到场、竣工验收到场。扎实推进“三改一拆”专项行动和“一户多宅”整治，完善农村宅基地管理动态巡查制度，结合卫片遥感检查、群众信访举报、媒体舆论监督等措施，及时发现并依法查处宅基地使用中的违法行为，共同遏制违法占地建房的行为。
　　（三）落实宅基地考核奖惩措施。各地要将农村宅基地管理和农民建房工作，纳入对下一级政府的工作目标或耕地保护目标、新农村建设目标考核，全面落实工作任务和各项政策措施。建立健全宅基地新增建设用地差别化管理，实行指标分配与农村建设用地节约集约利用情况、土地综合整治任务完成情况、违法用地行为防控情况和上年度农民建房问题解决情况相挂钩，对用地不集约、任务未完成、违法用地较严重、挪占用指标的，扣减其宅基地新增建设用地指标，直至暂停安排除救灾避险、下山脱贫、原址翻建以外的宅基地新增建设用地。对于有效缓解农民住房需求，农村人均建设用地面积明显下降、“无违建县”创建成效突出的地区，市本级给予用地指标奖励。对于因地制宜探索“台地村庄”、“坡地村镇”的，在条件成熟的情况下，优先列入相关试点范围，市本级给予新增建设用地指标奖励，或按上浮标准回购同等比例的增减挂钩指标。
　　本意见自公布之日起30日后施行，有效期5年，由市国土资源局负责牵头组织实施。适用范围为各区、县（市），杭州西湖风景名胜区另有规定的从其规定。本意见出台后，针对宅基地审批的相关事项，省政府以委托方式下放给区（县、市）政府的，涉及市政府的有关权限一并以委托方式下放给区（县、市）政府。

杭州市人民政府

2014年4月29日