近年来我国档案部门以创新的精神 , 创新的举措 , 创造性地开展工作 , 建立了一批现行公开文件向公民提供利用的服务机构 , 本文拟就电子政务和办公自动化环境下 , 档案部门如何利用现代信息技术 , 进一步开展现行公开文件利用服务及其相关问题作一初步探讨。
一、现行公开文件利用服务为什么要 “ 基于电子政务 ”
1. 现行公开文件利用服务是电子政务建设的重要内容。
二十世纪九十年代信息技术的迅猛发展 , 特别是互联网技术的普及应用 , 使电子政务的发展成为当代信息化的最重要的领域之一。根据联合国教科文组织在 2000 年对 62 个国家 (39 个发展中国家、 23 个发达国家 ) 所进行的调查 , 89% 的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展 , 并将其列为国家级的重要事项。事实上 , 电子政务已经迅速地列入了所有工业化国家的政治日程。电子政务之所以受到世界的普遍重视 , 一方面是因为政府是全社会中最大的信息拥有者和处理者 , 最大的信息技术的用户 ; 另一方面现代信息技术的发展为各级政府提供了一个极好的机会来建立一个能够更好地为居民和企业服务的政府 , 能够使人民更好地参与各项决策活动的政府 , 从而在整体上促进全社会政治、经济和社会的进步。 ①
一个正常运转的电子政务系统应当包括政府对政府 (Government to Government) 、政府对企业 (Government to Enterprise) 、政府对公民 ( Government to Citizen) 等方面。为企业和公民服务 , 实现信息资源共享是电子政务应用的重要方面。政府面向企业的活动主要包括政府向企、事业单位发布的各种方针、政策、法规、行政规定 , 即企事业单位从事合法业务活动的环境 , 包括产业政策、进出口、注册、纳税、工资、劳保、社保等各种规定 , 政府向企事业单位颁发的各种营业执照、许可证、合格证、质量认证等。而政府对居民的活动实际上是政府面向居民所提供的服务。政府对居民的服务首先是信息服务 , 让居民知道政府的规定是什么 , 办事程序是什么 , 主管部门在哪里 , 以及各种基于社区公安和水、火、天灾等与公共安全有关的信息。 ② 这就表明 , 政府的公共信息服务是电子政务系统的重要组成部分 , 而政府的公共信息服务具体地说主要就是政务信息公开和信息发布。
从我国各地档案部门现行公开文件利用服务的实践来看 , 云南省现行公开文件咨询服务中心对社会提供省委、省政府、各部、委、办、厅、局及社会团体、企事业单位制发的正在执行的无涉密政策性、法规性、公益性、服务性文件。这些文件内容涉及房改、离退休人员待遇、复退军人安置、民政优抚、医疗改革、下岗就业、计划生育、税收等方面。 ③ 江苏常熟市文件资料服务中心则汇集了 “ 九五 ” 以来该市党政机关、社会团体、事业单位共 130 多个职能部门陆续出台的现行政策性、法规性、公益性、服务性的文件资料 , 地方各种法规性资料 , 以及建国以来国家颁布的 6 万余份文件的法律法规数据库。 ④ 北京市昌平区现行文件阅览中心提供利用服务的重点主要集中在四个方面 , 即政府在城市建设、危房改造方面 , 群众在占地、搬迁方面的政策和有关规定 ; 政府在外地人口进京方面的政策规定 ; 引进外资方面相应的优惠政策规定 ; 和老百姓切身利益相关的其他方面改革规定等 ⑤ 。上述各级各类机构提供的现行公开文件利用服务的内容 , 与电子政务建设所提供的公共信息服务 ( 主要是政务信息公开 ) 的内容基本是吻合的 , 换句话说 , 现行公开文件利用服务实质上也是电子政务建设的一项重要内容。
2. “ 基于电子政务 ” , 可以充分发挥现代信息技术的优势 , 更能保证现行公开文件及时、有效地提供利用。
随着办公自动化技术的普及和 Internet 的广泛使用 , 我国各级各类的政府机构正在朝着办公自动化、网络化、电子化和信息共享的方向发展。一方面 , 政府部门的办公自动化系统是以公文处理和机关事务管理为核心的 , 具有提供信息通讯与服务等功能。一般说来 , 典型的办公自动化应用包括了公文管理、督查管理、政务信息采集与发布、内部请示报告管理、政策性法规等的应用 ; 另一方面 , 随着政府上网工程的实施和各地党政网的建设 , 政府部门已陆续建立了自己的 web 服务器和网站 , 通过公众信息网提供政府信息资源共享和应用项目 , 包括省市 ( 州 ) 县情库、政策法规库、自然资源库、经济社会发展等重要信息资源数据库 ; 同时 , 通过党政网的公文网上交换中心进行公文的无纸化传输、公文处理、公文查询等。这样 , 目前各级政府的办公自动化系统和网络系统在日常管理活动中形成了大量的非纸质的电子文件 , 而且这类文件与传统纸质文件相比在数量上正在呈不断增加的趋势。
因此 “ , 基于电子政务 ” , 把办公自动化和电子政务环境下党政机关、社会团体、事业单位不涉密的政策性、法规性、公益性、服务性的现行公开文件 , 以网络传输的方式 , 采取逻辑保存和物理保存相分离的办法 , 即逻辑上由档案部门的现行公开文件利用服务机构集中保管 , 物理上仍由原形成单位分布式保存 , 向企业和社会公众提供信息化的服务。这样 , 可以充分利用我国电子政务建设已取得的现有成果 , 发挥现代信息技术方便、快捷的优势 , 使得现行公开文件一旦形成和办理完毕便能迅速地向社会提供利用 , 确保现行公开文件提供利用的时效性 , 尽快发挥其社会效益。
二、档案部门如何提供 “ 基于电子政务 ” 的现行公开文件利用服务
档案部门是专司信息资源管理的主要部门之一 , 在我国 , 由档案部门直接向社会提供可以公开的文件信息服务有其现实的合理性 , 同时这也是档案工作理论和实践的创新 , 有利于扩展档案部门的职能和扩大档案部门的影响 , 有利于加强档案部门与社会各界的联系。对此 , 我国档案学界的 冯惠玲 教授、 赵国俊 教授、 何嘉荪 教授等有很精辟的论述 , 各地档案部门实践中取得的成效 , 也证明了这一做法的正确。然而 , 需要指出的 , 目前各地档案部门提供利用服务的现行公开文件一般是以传统的纸质文件为主 , 信息服务方式往往是面对面的现场查询。因此 , 我们有必要探讨 : 档案部门如何适应国家信息化建设的时代要求 , 进行档案工作服务机制创新 , 自觉主动地把档案工作服务方式、服务内容的改革与电子政务建设有机地结合起来 , 进一步完善现行公开文件利用服务工作 , 利用现代信息技术 , 以网络为基础 , 面向全社会 , 多途径地为公民和法人提供电子化的服务。
1. 建立以网络为基础 , 面向全社会的 , 数字化的现行公开文件利用服务中心 ( 以下简称 “ 中心 ” ) 。
首先 , 现行公开文件利用服务中心应该是以网络为基础的。为了面向全社会提供利用服务 , “ 中心 ” 的网络系统要基于 TCP/ IP 连接 , 以 Web 方式链接在因特网上 , 这样在 Internet 上 , 公民和法人可以方便、快捷和无费用地检索和查询 ; 同时还需要网下渠道的配合 , 一是对于不具备上网条件的用户 , 仍然要提供现场的查询 , 二是对网上用户的特殊查询需求。
其次 , 提供利用的现行公开文件应该是数字化的。这里所说的数字化文件 , 既包括党政机关、事业单位办理完毕的直接以网络方式和数字形式提交的现行公开文件 , 也包括 “ 中心 ” 利用数字化设备和技术对党政机关和事业单位提交的纸质文件进行数字化处理后形成的文件。何嘉荪 教授认为 , 在我国创立 “ 文件中心 ” , “ 可以直接建设 ‘ 数字文件中心 " , 把 ‘ 数字文件中心 " 的建设纳入数字档案馆的建设之中。 ” ⑥ 受此启发 , 我认为 , 根据我国目前社会经济的发展水平和档案部门信息化建设的现状 , 可以把数字化的现行公开文件利用服务与文件中心和数字档案馆的建设结合起来综合考虑。
2. 通过党政网、公共信息网和公共信息亭等网络途径进行现行公开文件的收集和提供利用。
党政网是电子政务的主干工程之一 , 是党政部门内部利用先进的网络技术 , 实现办公自动化、管理现代化、决策科学化的党政合一的网络平台。目前我国各省、直辖市、自治区已基本形成了省市县三级骨干网络的统一平台 , 部分地区实现了全省性的公文无纸化传输 , 公文处理、公文查询、信息处理等网上办公软件已开发投入运行。从技术上 , 各级党政部门完全有条件和能力以网络途径向同级的档案部门提供可以公开的已经办理完毕的数字化的现行文件。
随着社会信息化的发展和政府上网工程的推广 , 我国各级政府和社会各界利用因特网信息平台普遍建立了公共信息网 , 进行信息共享与服务。政府的公共信息网在因特网上提供政府的公共信息服 务 , 实现网上办公和信息资源共享。因此 , 各级党政机关和事业单位同样可以通过公共信息网把各单位形成的、并已在公共网上公开的政策性、法规性、公益性、服务性的文件信息由各相关部门通过网络提交 , 或由现行公开文件利用服务中心进行下载 , 通过 档案局 ( 馆 ) 的公共信息网向社会提供利用服务。固然 , 社会公众本来也可以自己在公共信息网上查询有关的政务信息 , 但我们认为 , 作为收集渠道之一 , 由档案局 ( 馆 ) 的现行公开文件利用服务中心提供统一集中的政务信息发布并不是画蛇添足 , 这一做法至少有两个好处 : 一是可以克服各单位网站发布的政务信息比较零星 , 不够系统的缺陷 , ⑦ 有利于社会公众的查询 , 二是档案部门可以发挥从事文件、档案管理的优势 , 有目的、有计划地进行公共网站政务信息资源的整合和集中提供利用。
此外 , 考虑到现代社会数字鸿沟的存在 , 公共信息亭是进行现行公开文件提供利用的又一途径。不 管是发达国家 , 还是发展中国家 , 现阶段因特网的发展尚不能做到居民普遍上网。对于那些需要文件政务信息而又无法上网的人 , 可以借鉴印度的做法 , 利 用公共信息亭方便居民就近进入政府网站 , 我国的一些大中城市目前已设立了公共信息亭 ( 在成都称为 “ 信息通 ” ), 为居民提供公用信息服务。因此 , 在 有条件的大中城市 , 档案部门也可尝试通过业已存在的城市公共信息亭 , 向社会公众提供现行公开文件的检索、查询。
3. 实现对 “ 基于电子政务 ” 的现行公开文件利用服务工作的有效管理。
要实现对现行公开文件利用服务工作的有效管理 , 首先要明确现行公开文件利用服务中心的定位。我们认为 , 现行公开文件利用服务中心是档案部门以政务信息公开和现行公开文件对外提供利用 为目的 , 以收集、集中的党政机关、社会团体、事业单 位形成的各类现行公开文件信息资源为基础的 , 面向全社会的 , 信息化的 , 直接为社会公众提供方便、快捷的政务信息查询和咨询服务的内部机构。
根据这一定位 ,“ 中心 ” 的建立和管理 , 首先要有行之有效的制度保证。各级党委、政府要站在贯彻 “ 三个代表 ” 重要思想 , 建设社会主义政治文明这一高度 , 把现行公开文件的提供利用作为转变政府职能 , 促进政务公开 , 密切党和政府与人民群众的联系的具体举措来认识 , 采取切实可行的措施 , 从制度上保证可以公开的现行文件比较完整地收集到 “ 中 心 ” 。
其次 , 档案部门要自觉地把这一工作与体制创新、机制创新相结合。提供现行公开文件的利用服务对档案部门来说是一项全新的工作 , 档案部门在 编制、经费、技术、设备、人才等方面都面临许多具体的困难。因此 , 这就要求各级档案部门进一步提高认识 , 解放思想 , 深化改革 , 创造性地开展工作 , 在适应社会需求 , 拓宽信息服务功能的同时 , 要坚持体制创新、机制创新。
此外 , 目前档案部门要开展基于电子政务的现行公开文件利用服务工作 , 还有许多具体的工作要做。
一是要抓紧档案信息化建设。档案信息化建设是我国电子政务建设的重要组成部分 , 要以网络的 途径提供数字化的现行公开文件利用服务 , 必须加快档案信息网络建设 , 通过党政网与政府各部门的 办公自动化系统联接 , 实现信息资源的网上传递和共建共享 ; 对收集的现行公开文件进行整理、编目、实现网上政务信息的检索和查询 ; 同时要制定数字化的现行公开文件接收的规范标准。
二是要完善服务功能 , 开展用户导向型服务。 “ 中心 ” 应该以用户的需求为导向 , 进行需求分析 , 在档案局 ( 馆 ) 的公共信息网上或城市的公用信息亭上 把业已收集的不涉密的现行文件经过合理的分类、整理后提供利用。同时根据用户的查询途径 , 把用户分为现场用户和在线远程用户 ; 再把这两类用户的查询需求分为通用类查询和特殊类查询。对远程用户的特殊查询 , 可视具体情况开展利用 email 进行的增值服务。
三是要处理好提供利用与保密的关系。原则上讲 , 对已办理完毕的现行文件 , 哪些应公开 , 哪些不 应该公开 , 在什么时间公开 , 应由现行文件的原形成单位决定。但是 , 为了保证公民自由利用不涉密的全部现行文件 , 保证公民充分享有知情权 “ , 中心 ” 也 有责任和义务会同相关部门主动参与现行文件是否涉密的审查 , 确定提供用户查阅的现行文件范围 , 帮助原文件形成单位挑选时效性强、与社会各界联系密切、查询利用价值大的政策法规性文件提供查询利用。
四是要加强档案部门从事现行公开文件利用服务的专业人员的队伍建设。数字化的现行公开文件利用服务中心的建设和管理需要一批既懂得文件管理的基本理论与方法 , 又掌握一定的信息技术 , 同时 熟悉《档案法》《档案法实施办法》、《保密法》、及其他有关政策法规的专业人才。因此 , 要建立一支素质优良、知识结构合理、技术精湛、经验丰富并且有敬业精神的人才队伍。
总之 , 现行公开文件提供利用工作是档案部门与时俱进 , 不断进行服务机制创新 , 拓展服务领域 , 改革服务方式 , 多层次、多角度为经济建设和社会发展服务的有效途径。档案部门要抓住我国电子政务建设的机遇 , 适应社会发展的需要 , 以用户需求为导向 , 创造性地开展以网络为基础的、面向全社会的、信息化的现行公开文件利用服务工作 , 努力为建设我国的社会主义物质文明、精神文明和政治文明作出更大的贡献。