美国总统奥巴马在2011年11月28日签署总统备忘录，推动联邦政府进行“以推进电子档案发展为核心”的档案管理改革。

关于“档案”与“文件”的概念问题，笔者感到，ERA应译为“电子档案档案馆”而不是“电子文件档案馆”。为此写了几篇文章为records正名、正义、正理。其中发表在《档案学研究》第五期上的“法律与学术中的文件与档案”一文中，从法理、学理和逻辑上阐明documents和records两者的含义和关系。总之，我认为不能再将records当作“文件”了，这将对发展档案事业、电子档案管理造成观念上的障碍。所以奥巴马此次签署的备忘录是关于“档案”，而不是“文件”。

2011年11月28日，白宫新闻办公室发布了由奥巴马总统签署的具有改革意义的“联邦政府档案管理”总统备忘录，要求国家档案和文件管理署（NARA）、管理与预算办公室（OMB）和司法部（DOJ）适应开放政府的要求，尽快制定并颁布《档案管理指令》，推进联邦政府机关档案管理向电子档案管理转型。

一、总统备忘录颁布的背景

《信息自由法》与开放政府运动。1966年美国国会通过了《信息自由法》（FOIA）。由于此前政府文件都是放在全国1300家联邦寄存图书馆（FDL），供公民免费查阅的，所以《信息自由法》的对象实际上主要是档案。如该法要求，除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等9种情况外，所有联邦机构的档案、甚至包括政府承包商合同档案，都必须向公民开放。据统计，仅在2009年，就受理了约150万次要求联邦及州政府机关公开档案的请求。2011年9月20日，奥巴马在宣布美国《开放政府国家行动计划》时提出，要通过促进透明、惩治腐败、鼓励公民参与、运用新技术等，实现开放政府的目标。《行动计划》承诺扩展运用信息技术，助力《信息自由法》管理，全面检查联邦法律站点的公众参与互动界面，帮助他们查找并参与联邦法律的制定。《行动计划》有关“开放政府以增进公众参与”一节中“政府档案管理现代化”条款声明：“一个透明、负责任政府的基石，就是记载着联邦政府的决策和行动、健全有效的档案管理。”

联邦政府通过削减开支提高效率运动。为推动社会、政府、企业运用信息技术提高工作效率，1980年、1995年美国两度颁布《减少纸张作业法案》，要求尽量减少不必要纸张文件方面的开支。1996年又颁布了《克林格——柯恩法案》，要求联邦政府各个部门必须把信息技术的投资与该部门的绩效挂钩。此后，各机关设首席信息官（CIO）。1998年颁布的《政府无纸办公法案》，规定联邦政府的各个部门采用电子方式呈报材料和业务交流，逐渐实行无纸作业。法案明确规定必须在2003年10月31日前实施无纸办公。所以，多年来美国联邦政府机关文件的形成和传递已经实现电子化，并在与公民进行网上互动的基础上基本实现了电子政府。2011年11月9日出台了总统第13589号行政令《促进效率、节省开支》，进一步要求机关节约开支，将开支集中于主要职能活动。

联邦机关档案管理不被重视。虽然美国早在1950年就颁布了《联邦档案法》，但机关档案管理长期不受重视，有些机关甚至不按《联邦档案法》规定去做。2010年美国国家档案和文件管理局向联邦机关发出档案管理自评报告，目的是了解联邦机构的档案管理是否遵从有关联邦法规。在270个联邦机关中，有251家做了回复。结果显示，其中95%的机构在确保档案的完整性、真实性、可靠性方面存在不同程度的风险。如有些机关虽保存了档案，却不能检索或读取。对此，国家档案和文件管理署署长费拉利奥警告说，档案管理未能遵从法律，这对联邦机构履行政府职责与公民权利和利益是种损害，并且危及历史档案，“这对我们来说是不可接受的，对研究人员及广大公众来说也是不可接受的”。

美国电子档案档案馆已基本建成。2011年9月，美国国家档案和文件管理局与洛克希德·马丁公司签订打造电子档案档案馆（ERA）的合同，历经种种曲折（费用已超过5亿美元）基本完成。2010年11月，美国国家档案和文件管理局通知了联邦首席信息官理事会的30个联邦机构成员单位（包括国务院、健康与人类服务部、司法部、陆军部、商务部、财政部、内务部、空军部等），从2011年3月到11月开始实施电子档案档案馆，同时要求其他200个联邦机关档案官员要在2011年7月至2012年9月期间开始实施电子档案档案馆。2011年9月，美国国家档案和文件管理局又与IBM签订了为期10年、共计2亿美元的运行维护合同，电子档案档案馆正式由开发阶段转入运行实施和维护阶段。按照计划和要求，2012年9月之后，美国联邦所有机关都必须实现网上移交电子档案，利用电子档案档案馆来开展确定档案保管期限等业务，移交电子档案将是法规的强制要求。目前美国国家档案和文件管理局馆藏电子档案已达142TB，并已开通网上公众利用（OPA）站点，供公民查询利用联邦政府档案。

　　二、总统备忘录的主要内容

关于联邦政府档案管理改革的目的，备忘录明确指出：

将启动在联邦政府机构范围内的活动，推进档案管理方针与方式的改革。改进联邦档案管理，将更好地实现记录机关活动与决策过程，改善绩效、促进政府的公开与问责。同时，良好的档案管理是开放政府的基石，无论在联邦政府机关内部还是机关之间的评价工作、节约资金和分享知识，都离不开良好的档案管理。而政府机关要移交给美国国家档案和文件管理署的档案也犹如历史之镜，未来将通过它了解我们的活动与决策。

近几十年的技术发展已经改变了机关的运行方式，为机关档案管理带来了挑战和机遇。特别是高度依赖于电子通信系统极大增加了机构所管理信息的数量及内容，现代化的档案管理还将有助于行政机关降低成本、提高效率。如果档案管理方针及方式不能适应数字时代的发展，那么信息浪潮将冲垮机构系统，付出更高的代价造成档案的丢失。因此，改革的目的就是要应对挑战、把握机会，构建21世纪联邦政府档案管理的架构：即为开放政府奠定基础、运用信息改善政府机关绩效，降低政府行政成本、减轻财政负担。

关于机关对档案管理改革的义务，备忘录对联邦政府各机关负责人有以下几点要求：

应优先考虑依照法规和备忘录确保成功实施档案管理要求；为有效实施档案管理要求，确保恰当的资源配置；在备忘录发出30天内，在本机构内指定一名官员与档案员、首席信息官及总法律顾问一起，负责监督机关是否遵照相关要求，并以书面方式告知美国档案和文件管理署。

应在120天内，就如下事项向美国档案和文件管理署与管理和预算办公室提交报告：介绍机关现行有关改进或确保档案管理工作计划，特别是电子档案管理，包括电子邮件和社交媒体，部署云服务或存储的解决方案，以应对其他挑战；梳理相关法律法规以及美国档案和文件管理署现行指南中，是否有任何条款的疏漏会对机关建立完善、高效的档案管理方针与方式造成障碍；明确那些有助于机关改进档案管理的方针或计划是否已列入本备忘录要求或美国档案和文件管理署规定及实施办法的规定之中。

关于制定联邦政府《档案管理指令》，备忘录要求管理和预算办公室、美国国家档案和文件管理署应会同司法部：

在120天内发布《档案管理指令》（以下简称《指令》），指导机关负责人采取专门措施，改革或改进机关档案管理方针与方式。制定《指令》时应重点明确以下几点：建立更加高效的联邦政府档案管理框架；明确档案管理方针与方式，以增强机关实现其法定使命的能力；记载机关活动，履行应承担的责任；推进政府开放，使公众恰当利用政府档案；支持机关遵从有关保存诉讼信息的现行法规要求；从基于纸质的档案管理迈向可行的电子档案管理。

在制定《指令》过程中，参阅相关法律法规以及美国国家档案和文件管理局指南，确定改革的机遇，助力改善联邦政府的档案管理方式，尤其是电子档案管理。美国国家档案和文件管理署、管理和预算办公室和司法部在颁布《指令》的同时，应向总统提交这一结果，并促进相关联邦档案管理的法律、法规及政策的更新与修正。

在制定《指令》时，应咨询其他有关机构、跨机构团体以及公共事务负责人的意见。

　　三、总统备忘录的意义与影响

美国联邦政府机关档案管理始于二战后的行政效率改革运动。1946年，杜鲁门总统发出行政令（EO 9784），要求联邦政府各机关负责人“建立和维护一项有效并持续的工作，以管理和处置好联邦政府机关档案”，由此美国联邦机关开始建立档案管理。在此后的半个多世纪，美国机关在档案工作实践中总结出很多经验，在此基础上形成了有别于英国档案体系的理论，美国人谢伦伯格提出了档案鉴定、生命周期理论。美国联邦政府机关档案管理、联邦档案中心暂存档案、国家档案馆保存永久档案的档案管理体系在世界上独树一帜。

近年来，随着信息技术发展与电子档案快速增长，特别是电子档案档案馆开发的完成、《信息公开法》及开放政府的要求，过去数十年建立起的基于纸质文件的分类立卷与依赖柜架存储的档案管理，越来越难以适应现代政府的行政管理与公众利用。总统备忘录有关“推进联邦档案管理”“迈向数字时代的档案管理系统”要求，成为自杜鲁门总统第9784号令颁布65年来，联邦机关档案管理中最具意义的改革措施。为了让联邦政府各机关重视这项改革的意义与要求，总统备忘录特别要求联邦政府各机关负责人要进行档案管理改革，并授权和要求国家局在“联邦登记”上公布本备忘录。奥巴马总统在签署这一备忘录时说：“现行联邦机关档案管理系统，是建立在纸质文件立卷的过时方法上的，今天发布的备忘录将推动联邦机关档案管理迈入数字时代，让美国民众能将其运用到联邦政府决策与活动中，获得透明和准确的信息。”可以预见，该备忘录的颁布将成为美国联邦政府机关档案工作具有里程碑意义的事件，将对引领各国档案管理走向电子档案时代产生深远影响。

（摘自《中国档案报》作者王岚）