2006年12月18日，国家档案局第8号令发布了《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（以下简称《规定》）。《规定》的发布施行，标志着我国档案法制化建设取得了又一新的成果，必将对机关正确界定文件材料归档范围，准确划分档案保管期限起到积极而重要的作用。这次发布的《规定》是对1987年《国家档案局关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》两个业务文件的修订，并将《规定》定为部门行政规章，进一步提高了《规定》的法律效力和法律地位，反映了国家档案行政管理部门对机关确定文件材料归档范围和划分档案保管期限工作的高度重视，体现了国家档案行政管理部门的意志。
  一、《规定》修订的背景　　
　　新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国档案事业发展取得了长足发展，档案法制建设日益完善。在划分机关文件材料归档范围和档案保管期限工作方面，迄今为止，经历了五次较大的改革。第一次是1956年、1957年国家档案局制定了《党的机关档案材料保管期限的一般标准》、《国家机关一般档案材料保管期限参考表》；第二次是1964年发布了《机关文书档案保管期限参考表》（试行草案），将党政机关档案保管期限表合二为一；第三次是1983年国家档案局颁发了《关于文书档案保管期限的规定》和《关于不归档的文书材料的规定》；第四次是1987年国家档案局颁发了《关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》；这次《规定》的发布，是我国在机关文件材料归档范围和文书档案保管期限界定工作方面的第五次改革，与上次改革时隔近20年。
　　1987年国家档案局颁发的《关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》两个业务文件，在近20年的实践和应用过程中，对划分机关文件材料归档范围和界定机关档案保管期限方面发挥了积极作用。但是，随着我国改革开放不断深入、档案工作理论与实践的发展以及办公自动化的日益普及，两个业务文件难以完全适应新形势下机关档案工作和档案馆工作的实际需要，尤其是对档案的鉴定销毁工作和档案移交进馆工作带来了一系列影响，如对反映维护国家、集体和公民权益等方面具有凭证价值的文件材料重视不够；某些文件材料归档范围界定过宽，导致重复归档；某些条文表述可操作性不强，造成对一些文件价值判断不准确；档案行政管理部门对机关文件材料归档工作缺乏实质性的监督和管理。针对这些情况，档案行政管理部门、档案保管部门以及档案学理论研究部门呼吁，对1987年颁发的《关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》进行修订。
　   早在1995年国家档案局制定的《全国档案事业发展“九五”计划》中就明确提出：“重视机关档案的鉴定工作，进行保管期限划分问题的调研工作。”1998年12月，时任国家档案局局长的王刚同志在中央、国家机关档案工作会议上的讲话中指出：“我们要根据‘九五’计划，修改、完善有关机关档案管理的标准，还将有一批关于文件材料整理、保管期限划定、档案鉴定方面的标准陆续出台。”根据王刚同志的讲话精神，国家档案局将修改机关档案保管期限作为1999年的重点工作之一，并列为国家档案局1999年科研项目，正式启动对1987年颁发的《关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》两个业务文件进行修订的工作。
  二、《规定》修订的原则
　　 《规定》修订的原则是这次修订工作指导思想，同时也是这次修订工作的工作思路。这次修订工作的原则主要包括以下五个方面：
　　（一）《规定》内容应涵盖机关在其工作活动中形成的所有文件材料，即包括各种门类和载体的历史记录。
　　（二）《规定》只对机关文件材料的归档范围作原则界定，但要对不归档范围做出明确界定。
　　（三）《规定》要明确界定机关文书材料的归档范围，并采用标时制标明文书档案的具体保管期限；对其他门类文件材料归档范围和档案保管期限提出按国家有关规定执行。
　　（四）尽量避免机关文件材料重复归档。
　　（五）《规定》要明确各级档案行政管理部门与各级机关在具体执行《规定》过程中的职责和义务，确保各机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表的实用性和可操作性。
  三、《规定》修订的过程　　
　　修订工作从1999年年初开始，国家档案局印发了征求对《关于机关档案保管期限的规定》修改意见的通知。2000年11月首次形成了《关于机关文件材料归档范围和文书档案保管期限的规定（征求意见稿）》， 2005年6月形成第二次征求意见稿，先后两次在全国档案系统征求意见。期间，在北京召开了三次专题研讨会（第一次是部分北京市直机关、第二次是部分中央和国家机关、第三次是部分中央和国家机关及地方档案行政管理部门），多次到有关中央和国家机关、北京市直机关、基层机关调研。从反馈意见和调研情况来看，各级档案部门对《规定》的修改大多持认可和赞同态度，即赞成将1987年国家档案局颁布的《机关档案保管期限的规定》和《机关归档范围和不归档范围》合成一个文件；将划分时限规定为“永久”和“定期”两种，“定期”采用标时法；将原有条款细化，充实新领域的文件材料；将各机关文件材料的归档范围和保管期限表的编制工作由原先的备案制改为审批制等。在修订《规定》的过程中，争论的焦点在于如何对“定期”保管档案进行标时划分，第一次征求意见稿中将“定期”划分为5年、15年、30年、50年四个档次，第二次征求意见稿中将“定期”划分为10年、20年、30年三个档次，对这两种标时划分方案，反馈意见认为比较烦琐，不太符合机关档案工作中人少事多的实际，也不利于档案的整理和管理。最后经调研讨论，将“定期”保管档案一般标时为10年、30年，解决了修订工作中的关键问题。2006年9月19日，经国家档案局局务会审议并原则通过。12月18日，以国家档案局第8号令发布施行，期间易稿近50次。
  四、《规定》修订的主要内容　　
　　 这次《规定》的修订主要变化体现在以下六个方面:
　　（一）《规定》将1987年颁发的《关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》两个业务文件合二为一。《规定》中的附件《文书档案保管期限表》实际上既是文书档案保管期限的具体划分，同时也是机关文书材料应归档范围，具有一表两用的功能。
　　（二）改革文书档案保管期限划分方法。将原有的“永久”、“长期”、“短期”的三种保管期限的划分方法改为“永久”、“定期”，“定期”中再实行标时制，一般分为30年和10年。改变了过去“短期”为1～15年、“长期”为16～50年的模糊式划分方法，更方便档案部门对到期的“定期”档案及时地进行鉴定处置，减少保管压力，节省保管空间和人力、物力。
　　（三）突出立档单位的主体地位，在界定机关文件材料的归档范围和文书档案保管期限方面体现“以我为主”的思想。比如《规定》指出：“机关联合召开会议、联合行文所形成的文件材料原件由主办机关归档，其他机关将相应的复制件或其他形式的副本归档。”而在保管期限的划分上，主办单位划分的保管期限明显高于其他联合办理单位，通过相关单位对相同档案划分为不同保管期限，以避免将来档案重复进馆。
　　（四）条款细化，充实了新领域的文件材料。《文书档案保管期限表》涉及保管期限界定的条款共84项，与1987年的规定63项相比，增加了21项。充实了如行政执法、行政审批、产权关系、个人权益等文件材料。
　　（五）与1987年规定相比，对一些档案的保管期限作了适当调整。如凡涉及与人的权益有关的档案，这次绝大多数调整为永久保管，体现以人为本的思想。对上级或下级机关的文件材料，本机关归档时，其档案保管期限有所下调，这也有利于避免将来档案重复进馆。
　　（六）加大管理力度，将1987年规定中的“备案制”改为“审批制”，建立机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的审批制度，即“各机关应根据本规定，结合本机关职能和各部门工作实际，编制本机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，经同级档案行政管理部门审查同意后执行”。“审批制”代替“备案制”，这是一个重大变化，核心内容在于各级档案行政管理部门和各级机关要明确各自的职责和义务，一方要严格把关，一方要认真编制，发挥两者的积极性，使两者有机结合，确保各机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表具有针对性、实用性和可操作性。
　　从整体内容来看，《规定》具有宏观性和指导性；作为行政规章，又具有一定的强制性和约束性。《规定》是各级机关编制本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的法规依据，同时，各级机关做好本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的编制工作是《规定》有效施行的必要条件。各机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表是《规定》施行过程中不可分割的重要组成部分，是与《规定》相结合的有机整体，也是《规定》施行过程中的具体成果体现。把《规定》的精神落实并体现在每一个机关编制的文件归档范围和文书档案保管期限表中，这才是《规定》的精髓之所在。
                  （作者单位：国家档案局馆室司  100032）