20 世纪50 年代至今, 党和国家先后颁布了六个档案保管期限表, 即: 1956 年11 月制发的《党的机关档案材料保管期限的一般标准》(简称1956 年《一般标准》);1957 年2 月制发的《关于国家机关一般档案材料保管期限的暂行规定》(简称1957 年《暂行规定》); 1964 年10月制定的《机关文书档案保管期限参考表(试行草案)》(简称1964 年《保管期限表》); 1983 年4 月颁布的《关于文书档案保管期限的规定》(简称1983 年《保管期限表》); 1987 年12 月印发的《关于机关档案保管期限的规定》(简称1987 年《保管期限表》)。可以说, 这些保管期限表的颁布, 对依法开展档案鉴定工作发挥了重要作用。

2006 年12 月18 日, 国家档案局局长杨冬权签署国家档案局第8 号令, 正式发布施行《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》( 简称《规定》)。

一、关于确定档案保管期限的原则

1957 年《暂行规定》确定: 凡在本机关工作中形成的, 对工作查考、经验总结和科学研究具有长远利用价值的重要文件, 都必须永久保存; 只在一定时期内具有查考作用的文件, 可定期保存。1964 年《保管期限表》对档案内容和发挥作用的范围扩大了, 确定凡是记述和反映本机关主要职能活动的, 在国家的政治斗争、经济建设和科学研究中需要长远利用的档案, 则永久保管; 凡是在相当长的时期内本机关进行工作、总结经验需要查考的档案, 可长期保管; 其他只在比较短的时期内本机关工作需要查考的档案, 列为定期保管。1983 年《保管期限表》确定: 凡是反映本机关主要职能活动和基本历史面貌的, 在经济建设、文化建设、政治斗争和科学研究中需要长远利用的档案, 列为永久保管; 凡在相当长和较短时间内本机关需要查考的档案, 列为长期和短期保管。1987 年《保管期限表》, 仍沿用这一原则。不难看出,档案的基本作用和价值, 由过去主要为政治斗争服务,逐步转变成为经济建设、文化建设和科学研究服务。

《规定》较前几个保管期限表不同的是, 没有具体规定永久、定期期限的确定原则。但也对永久保管的档案范围划分了八项, 对定期保管的档案范围划分了九项。从八项永久保管的档案范围分析: 确定永久保管的档案实际上仍然坚持了这样一个原则, 即永久档案应是反映本机关主要职能活动、中心工作和基本历史面貌的, 对本机关工作、国家建设和历史研究有长远利用价值的文件材料, 以及在维护国家、集体和个人权益等方面具有永久性凭证价值和文化价值的各种文字、图表、声像等不同形式的文件材料。

《规定》与前几个保管期限表相比较, 增加了在市场经济中保存价值越来越大, 作用越来越明显的房屋买卖、土地征用、资产登记等活动中形成的重要合同、协议等凭证价值材料。此外, 根据近年来人民群众越来越重视和查阅与个人权益息息相关的材料这一特点,《规定》提升了涉及个人权益材料的保管期限, 如将被评选“先进单位、劳动模范、先进工作者”的级别由过去的“省级以上的”, 扩大为“受县级( 含) 以上表彰、奖励的”材料均划为永久; 将涉及“干部考核、录用、转正、聘任、职称评审、调资、定级、停薪留职、辞职、离退休死亡、抚恤”、“职工调动工作的行政、工资、党团组织关系的介绍及存根”与“团员、工会会员名册及批准加入党团、工会组织”的文件材料, 均上升为永久保管。这些变化, 体现了档案工作以人为本, 努力为建设和谐社会服务的根本变化。

二、关于《档案保管期限表》的形式和适用范围

就形式而言, 首先, 上述各个保管期限表, 都采用了“表册”的形式, 由顺序号、条款、保管期限三部分组成, 前四个保管期限表还增加了“注释”部分。其次, 除1957 年《暂行规定》外, 1956 年《一般标准》规定了不需立卷归档的文件范围。国家档案局在修订1964 年《保管期限表》时, 同时印发了1956 年制定的《关于几项不归档的文书材料的销毁暂行规定》, 要求各级档案部门继续执行。1983 年, 国家档案局重新修订了不归档范围。1987 年则同时明确规定了《文件材料归档和不归档的范围》。而《规定》则将归档范围与保管期限合二为一, 凡属归档范围的文件材料均确定了保管期限。二表合一,一目了然, 这一结构是科学的, 易掌握, 实用性强。

就适用范围而言, 1956 年的《一般标准》是经中共中央办公厅批准颁发的, 只作为制定党委机关档案材料保管期限表的参考。1957 年《暂行规定》是经国务院批准的, 适用于各级国家机关制定本机关档案材料保管期限表时参考。为适应党政档案统一管理的需要, 1964年, 国家档案局将上述两个表修订为一个党政机关统一使用的《机关文书档案保管期限参考表》。同时, 国家档案局也明确指出: 军队系统、民主党派、企事业单位, 也可参照制定本系统、本单位的档案保管期限表。这一规定沿用至今, 确保了全国各系统、各机关单位制定保管期限表的规范性、统一性和科学性。

三、关于档案保管期限的划分方法

先后六次颁布的保管期限表, 对档案保管期限的划分发生过多次变化。1956 年《一般要求》将保管期限划分为永久、定期两种, 定期又分为10 年、5 年、3 年、1 年四个年限; 1957 年《暂行规定》也划分为永久、定期两种, 但定期中取消了1 年的年限, 国家档案局同时还规定: 介于定期和永久保存两种之间的文件, 如果一时还不能肯定, 可以暂先规定长期保存(例如15 年, 25 年等), 等到期满后重新进行鉴定, 而且“各机关根据需要也可以适当地再分细一些”; 1964 年《保管期限表》则根据几年的实践, 增加了长期期限, 即: 将保管期限划分为永久、长期、定期三种, 定期分为15 年和15 年以下两个年限。但国家档案局同时还规定, 各机关可根据具体情况和实际需要, 将长期细分为30 年、40 年、50 年⋯⋯将定期细分为5 年、10 年、15 年等具体年限; 1983 年、1987 年修订的《保管期限表》将档案的保管期限划分为永久、长期、短期三种, 长期为16～50 年左右、短期为15年(含15 年)以下; 刚刚颁布实施的《规定》根据近二十年档案工作的实践, 将保管期限又改为永久、定期两种, 定期又实行“标时法”, 分为30 年、10 年两种年限。定期保管的档案实行“标时法”, 便于在归档中准确判定档案材料的保存年限, 避免了过去笼统将“16～50 年”保存的档案材料均划作“长期”, 致使只需保存20 年的材料必须到其保存50 年后才能鉴定销毁的尴尬。

四、关于《保管期限表》的条款

前几个《保管期限表》, 前后经过三次修订, 每修订一次, 条款就会删除与合并一些。1956 年《一般标准》为49 条、45 款、8 个注释, 涉及永久的条款34 项, 涉及“重要的”10 项, 涉及“一般的”9 项; 1957 年《暂行规定》为46 条、59 款、2 个注释; 涉及永久的33 项, 涉及“重要的”16 项, 涉及“一般的”16 项; 1964 年《保管期限表》为39 条、52 款、8 个注释, 涉及永久的27 项, 涉及“重要的”、“一般的”各19 项; 1983 年《保管期限表》为35 条、57 款、6 个注释, 涉及永久的23 项, 涉及“重要的”、“一般的”各14 项; 1987 年《保管期限表》为33 条、51 款, 无注释, 涉及永久的24 项, 涉及“重要的”4 项,“一般的”7项。日趋简化的保管期限条款, 同档案数量、种类及范围的不断增多、扩大的趋势相抵触。

2006 年《规定》的条款为13 条、84 款, 无注释。将原档案保管期限表与归档范围按文件形成机关级别分类(上级、本级、下级)改为按工作性质和职能分类, 条款更加细化。所不足的是: 仍然使用“重要的”、“一般的”等模糊语言, 涉及“重要的”、“一般的”有11 项, 较此前印发的《征求意见稿》多了9 项。

相比较而言, 这六个《保管期限表》中, 1983 年《保管期限表》可操作性最差, 最直接的原因就是所列条款中有l5 项确定的保管期限是永久或长期、长期或短期, 操作起来随意性极大。

五、关于制订《保管期限表》由“备案制”向“审批制”转变

过去几次颁布执行的《保管期限表》均只规定了: 各机关可根据本表, 结合各机关的实际情况, 编制适合本机关或本系统的档案保管期限表, 经本机关领导人审查批准后执行, 报同级档案业务管理机关备案(备查), 即“备案制”, 如1957 年《暂行规定》, 1964 年、1983 年《保管期限表》。1987 年《保管期限表》则在认识上深入了一步, 强调了要根据国家档案局的有关规定和国家颁布的保管期限表, 结合有关专门档案保管期限的要求和本机关的实际情况, 制订本机关、本系统的保管期限表, 也须报同级档案行政管理部门备案。

《规定》在加强保管期限表编制的领导工作上, 发生了根本的变化。即改“备案制”为“审批制”。要求:“各机关应根据本规定, 结合本机关职能和各部门工作实际,编制本机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表, 经同级档案行政管理部门审查同意后执行”。同时,有垂直领导关系的中央、国家机关编制的本系统的归档范围与保管期限表, 也须经国家档案局审查同意后执行。从而强化了各级档案行政管理部门对机关文件归档与进馆的监督指导力度。!