查阅土地资料遭遇婉拒 宁波律师上书国务院
因为要求查阅土地登记资料被拒，宁波律师袁裕来将宁波鄞州区国土资源局告上了法庭，围绕这起行政许可知情权纠纷，引出人们对信息公开和档案利用的话题。
查阅资料遭婉拒 律师状告土管局
袁裕来是浙江之江律师事务所的律师。因为代理案件需要，今年7 月 15 日，他持律师事务所介绍信，到宁波市鄞州区国土资源局查阅某地块登记资料，却被告知，律师只能查阅土地登记的最后结果（即该块土地使用权归属情况以及有没有办理抵押等），查阅其他资料，必须凭法院案件受理通知书。袁再三解释，该局工作人员还是表示只能按规定办理：“律师无权查阅土地历史档案。”
据了解，鄞州国土资源局拒绝袁裕来查阅档案资料的依据是国土资源部2002 年 11 月 22 日 颁布的《土地登记资料公开查询办法》（以下简称《办法》）。
该《办法》第2 条、第 3 条规定：土地登记结果（包括土地登记卡和宗地图），任何单位和个人都可以依照规定查询；土地权利人、取得土地权利人同意的单位和个人，可以查询其土地权利范围内的原始登记资料。办法同时规定，除公安司法机关办案需要外，其他任何人无权查阅土地历史资料。
袁裕来说，他代理的案件是一起申诉案件，必须取得必要证据之后，才能争取法院立案。
最后，袁还是无功而返。回来后，袁以鄞州国土资源局做法不符合《行政许可法》规定为由，向宁波市鄞州区人民法院了提起行政诉讼，请求法院判令该局做法违法，并同意他查阅所有土地登记资料。
袁裕来认为，土地等不动产登记属于行政许可事项，进行不动产登记，主要是为了公示，供社会公众查阅，其所查资料不涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私。他引用今年7 月 1 日生效的《行政许可法》第 5 条“行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当公开”的规定，认为鄞州区国土资源局不同意查阅的行为，缺乏法律依据。
对法院这一判决，袁显然并不认同，就在接受法院判决书的当天，袁提起上诉。袁裕来认为，根据《行政许可法》第12 条规定，土地等自然资源的开发利用属于行政许可的设定范围，《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》相关条款也规定，建设单位申请使用土地，必须经过县级以上人民政府批准（即土地使用许可）。建设单位进行土地登记，不论是初始登记还是变更登记，都必须持有政府的土地使用许可批文。而且不论是哪一级政府批准的，许可资料都应当由当地国土资源部门负责公开，因此，每一块土地登记资料里，都有土地使用许可批准文件。
“这些土地的使用许可批文，必须公开供社会公众查询。”袁对记者说。
上书国务院 四大质疑直指《办法》
就在提起诉讼的同时，袁裕来通过邮政特快向国务院寄去一份建议书，建议国务院对《土地登记资料公开查询办法》进行审查。
袁裕来说，《规章制定程序条例》第35 条规定，公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。
在建议书中，袁裕来提出了4 点质疑。
第一，《行政许可法》第5 条第 2 款规定，行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。土地使用权的登记，不论是初始登记还是变更登记，都涉及行政许可，因此登记资料都应该公开。而《办法》第 2 条、第 3 条只允许查阅登记结果，显然与之相抵触。
第二，《土地管理法实施条例》第3 条第 3 款规定，土地登记资料可以公开查询，并没有限定查询的主体和查询的范围，也即只要是土地登记资料，都可以公开查询。而《办法》第 2 条和第 3 条却限定了只有公安司法机关因为办案需要才能查询土地登记历史资料，限定了查询主体，而同时对律师和一般相对人实际上缩小了查询范围。
第三，《担保法》第45 条规定，登记部门登记的资料，应当允许查阅、抄录或者复印。国土资源部门是土地抵押的登记部门，因此抵押登记资料（包括曾经进行过的抵押登记）应该允许查阅、抄录或者复印。
第四，《办法》第2 条、第 3 条违背了我国宪法精神。国家机关一切活动都应该以服务于人民、服务于社会为宗旨，并接受人民和社会的监督，这就要求政府信息的公开（除非涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私）。
呼吁信息公开
“相比之下，我国行政情报公开制度大大落后了法治先进国家。”袁裕来感慨，美国有一部法律叫《情报自由法》，明确规定了是政府信息以公开为原则，以不公开为例外，如果政府机关拒绝提供有关材料，当事人可以申请复议，对复议结论不服，还可以寻求司法救济，在美国称为“情报自由法的诉讼”。
袁裕来说，国家机关尤其是行政机关掌握的公共信息资源是一笔极大的财富，如果很好利用，将给人们生活、生产活动带来极大的便利。但由于我国现行法律对这一问题的规定很不完善，加上行政机关缺乏服务意识，甚至滥用职权限制对这些资料的利用，使得我国公共信息资源一直都遭受着极大的浪费。
在我国，《中华人民共和国档案法》是档案管理的基本法律，其调整的范围包括各级各类档案馆保存的档案和机关、团体、企事业单位以及其他组织的档案机构保存的档案。但袁认为，《档案法》及其《实施办法》存在着根本性的缺陷，如该法第2 条所定义“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”。依这一定义，档案所能起到的作用也就只有两个，一是档案机构保存了不少“历史记录”，供回顾过去；二是“保存”现有信息，以备将来回顾之用。
“实际上，我们在生活中也已习惯于在这种意义上使用“档案”这一概念的，一旦有人提到什么材料已经归档的话，常常是指相关工作已经结束，这些材料已经不太有什么用处。”袁说。
而值得关注的是，即使是这些为了记录历史的档案，《档案法》对社会的利用也规定了极为苛刻的条件。该法第19 条规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满 30 年向社会公开”。对于保密档案则规定“保密档案的管理和利用，密级的变更和解密，必须按照国家有关保密的法律和行政法规的规定办理”。
“难以让人理解和接受的是，既然不是保密档案，又为什么不公开让社会利用？”袁裕来说，国家机关的活动使用的是纳税人的钱，其所创造的“财富”理当最大限度地为纳税人服务。
据了解，对未开放的档案的利用，《档案法》规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案”、“利用未开放档案的办法，由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定”；《档案法实施办法》规定：“机关、团体、企事业单位和其他组织以及中国公民利用档案馆保存自未开放的档案，须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意”、“机关、团体、企事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，其他机关、团体、企事业单位和其他组织以及中国公民需要利用的，须经档案保存单位同意”。
“而有关主管部门应该怎么决定，法律并没有明确规定，完全属于政府自由裁量的范围。”
袁说，有关主管机关当然就顺理成章地将包揽了相关权力。所以，工商、房管、土地、建设等等主管部门也就都作出了规定，查阅有关档案必须经过所在机构同意。
袁裕来说，从世界范围来看，这样的规定显然大大落伍。
（摘自中国青年报）
