我国档案开放２０余年，经历了由“点”到“线”至“面”的发展历程，然而，实际效果如何？笔者调研发现，我国的档案开放利用率不足５％①，而欧美一些国家的档案开放利用率超过６０％②。为什么会出现这种局面？笔者就此问题发表一孔之见。
  一、档案开放利用现状案例分析
    案例一：自家的房产档案为什么看不到
    ２００２年１２月１６日《中国青年报》刊登“我为什么不能查阅自家的房产档案”一文，天津市教师张岩说，其曾祖父１９１２在天津市红桥区建筑房屋３６栋，共计３２４间。１９５３年曾祖父去世，遗产尚未分割，我国城市私有化房屋改造开始。１９５６年，天津市房产局未与张家办理任何手续，就将３２４间房屋进行了“改造”。１９８０年，张家要求落实私房政策，市房管局的答复是，地址不详，无法查对。其实准确的地址就记载在档案里，但房管局不让查看。理由是：根据本局的内部规定，“产权人一律不能查档，但可以咨询、间接利用档案”。公民房产档案属于个人隐私，不可能向全社会开放，张岩要求查阅的档案是私房社会主义改造的档案，属于不宜向社会开放的范围，拒绝其查阅是有道理的。
    作为利用者和读者，对此不解的是，在我国档案法及相关法规、规章中，并没有明确将公民自家的房产档案列入到延期或者控制使用的档案范围。而且，２０世纪５０年代形成的档案为什么不在公共档案馆而保存在房产管理部门？
    案例二：档案利用中收费问题突出
    ２００４年１１月２日，江西某高校徐老师因编写校史到档案馆查阅该校解放前档案材料，却被告之要付每卷１０元的调卷费，以及每页３元的保护费和每页０．５元的复印费等相关费用。笔者为此作了调查，发现我国档案馆在档案利用收费中的问题比想像中的要严重。在笔者所调查的１８个档案馆中，收费项目有档案保护费２～２０元／卷、咨询费１０～３０元／次、调卷费２～１０元／卷、复印费０．３～１元／页、摘抄费０．１５～１元／页、证明费１０～１０００元／次等数目不同的费用③。
    根据《中华人民共和国档案法实施办法》（１９９９年版）第二十二条规定：“．．．．．．各级各类档案馆应当为社会利用档案创造便利条件。提供社会利用的档案，可以按照规定收取费用。收费标准由国家档案局会同国务院价格管理部门制定。”既然是由国家档案局会同国务院价格管理部门统一制定，那为什么这些档案馆各自的收费标准又会不相同呢？而且，早在１９９１年的《各级国家档案馆开放档案办法》第９条中就有明确规定：“各级国家档案馆提供利用档案时，要按照国家有关规定收费，不得擅自增加收费项目和提高收费标准。”笔者认为，这种高额的档案利用收费在很大程度上影响了档案利用者的积极性。
    案例三：所有档案是否都要等到３０年后才能开放
    ２００１年２月，江苏省无锡市发生了一起利用者以无锡市档案馆为被告提起行政诉讼的事件。起因是无锡市农机水利局职工先后三次前往无锡市档案馆，要求查阅１９８５－１９８７年期间市农机水利局与市财政局会签的关于农补周转金文件原稿及相关的纪要，均被对方以不符合规定拒绝查阅。④虽然案件最后以原告撤诉而不了了之，但它却引人深思。是否所有的档案都要等到３０年后甚至更久才能开放呢？根据我国《档案法实施办法》第二十条第三款规定：“经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放。”目前这种做法是否与我国档案法有抵触？
  二、档案开放利用过分谨慎的原因分析
    １．档案法律法规对档案开放利用的影响
    根据《中华人民共和国档案法》与《各级国家档案馆开放档案办法》的规定，档案的开放利用时限可以归纳为四种：①即日开放；②满３０年开放；③随时开放；④延期开放。本来是有法可依很好办的事，但是，档案法规可操作性不强却成了目前一个最为普遍的问题。由于运行时间较短，档案法规刚刚脱胎于形式上的法规框架，还不能将法规与实践很好地融为一体，从而表现为法律法规连贯性不强，内容不具体，不易操作。例如《档案法实施办法》第二十条规定：“．．．．．．档案自形成之日起已满３０年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。”但上一级档案行政管理部门在如何对待到期不宜开放的档案进行审查时，却又没有相关的审查程序、审查方法、审查过错责任的追究等方面的制度规定，从而导致在审查中处于一种随意状态，并产生进一步影响档案开放利用的反作用。
    另一个方面，《档案法》及《档案法实施办法》中只有由于档案馆管理不善造成档案的损失、破坏等相关内容的相应惩罚条款，而对于档案馆工作的各个环节的做法是否符合法律法规却缺少相应的惩罚内容，造成法律真空地带，导致档案馆工作缺少有效监督。
    ２．“明哲保身”思想对档案开放利用的影响
    在处理档案是否开放问题上，能拖则拖、怕因开放利用档案而导致泄秘事件的发生，或引起利益方追究相关责任的情况也不鲜见。因为我国《档案法实施办法》第二十条明确规定：“．．．．．．．向社会公布时，应当遵守国家有关保密的规定，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的利益。”一旦发生类似事件，罚款数额将按《档案法实施办法》第二十七条规定：“．．．．．．根据有关档案的价值和数量，对单位为１万元以上１０万元以下，对个人为５００元以上５０００元以下。”因此，一些地方为避免此类事件发生，就尽量使档案处于一种封闭与保密的状态。
    ３．国家保密范围和解密制度的规定对档案开放利用的影响
    虽然根据１９９０年９月１９日国家保密局发布的《国家秘密保密期限的规定》第三条规定：“国家秘密的保密期限，除有特殊规定外，绝密级事项不超过３０年，机密级事项不超过２０年，秘密级事项不超过１０年。”保密期满可以降密、解密，但在实际工作中，解密制度并未得到认真贯彻执行。据了解，我国解密的数量只占定密总数量的２％左右⑤，其原因，首先是传统思维习惯影响，明知有些文件、档案可以解密，但怕麻烦，而任其一定至终身。其次，缺乏具有可操作的解密工作监督检查。一些原定密机关或部门因机构改革、人事变动等原因，未能根据现实情况的变化及时调整保密范围，致使一些已无密可保的文件、档案仍被确定为国家秘密。
    ４． “重藏轻用、秘而不宣”的传统指导思想对档案开放利用的影响
    受传统档案文化思想的影响，档案人员的工作重心总是围绕如何保管好所收藏的档案文献，强调“档案是党和国家的机密总汇”、“档案馆是机要部门”，而对让这些档案文献为社会主义建设服务认识不够。虽然档案部门也进行了一些相关档案文献的编研，但相对于汗牛充栋的原始文献来讲，这些加工不过是九牛一毛而已。
  三、 改变目前现状的策略分析
    １ ．加强档案法律法规建设，完善档案法律体系
目前我国档案法律法规可操作性不强是比较普遍的问题，造成档案人员依法办事的意识不强，在处理相关事件中随意性比较大。档案工作要发展，就要重视和加强档案法规的配套建设，在不断实践的基础上积极进行研究，根据档案法的基本精神，全面制定规章和细则，如档案利用规则，详细具体的档案开放期限及其实施办法、措施，专业档案统一管理办法等，使档案法律法规日趋体系化，增强可操作性。
    ２． 促成信息公开法的制定
    美国国会于１９６６年通过《信息自由法案》，而后从２０世纪７０年代到９０年代，又先后六次发布《美国公民运用＜信息自由法案＞指南》，全面肯定了开放公共信息的原则，并使之成为现代社会的一项基本原则，人人有利用它的平等权利，所有信息资源机构都不应成为妨碍信息资源社会化的障碍。我们的社会制度要优越于资本主义制度，因此档案部门要积极努力促进《政府信息公开法》制订，为增强公民拥有政府部门公共信息资源的知情权、利用权提供保障。
    ３． 做到有法必依，执法必严，加强监督，严禁各自为政
为了使档案事业规范化、标准化，使我国档案馆工作的方方面面走向法治之路，档案馆必须做到有法必依，执法必严，加强监督，理顺关系，杜绝档案部门在执行档案法律法规过程中的随意性，同时增强档案法律法规执行中的监督机制，严禁自制标准、各自为政。
    ４． 改进管理措施，增强服务意识
    公共档案馆的保卫制度要改进，安全性能要提高，我们可以学发达国家的做法，即档案馆用隐蔽装置的远红外全方位的探测仪来加强防护手段。而不是靠持枪站岗的士兵和冷冰冰的防盗网以及层层的盘问和繁琐的手续。同时，服务态度和服务意识要不断改善，档案馆作为一个文化事业机构，收藏着国家最为重要的档案原件，可谓是“只此一家，别无分店”，虽然没有竞争对手的存在，但档案服务人员也应该改善服务态度、提高服务水平，体现应有的职业精神。
    注释：
    ①《中国档案年鉴》，２００２
    ②周慕荣， 新环境下影响档案开放的因素及对策．，《档案》，２００４?穴２?雪
    ③资料来源：通过各档案馆网站公布的收费标准及电话调研
    ④郭霞普，一起档案行政诉讼案引起的法律思考，２００２年１０月１４日“环保律师在线”
    ⑤马素萍，影响档案开放的因素，《档案学通讯》２００３（２）
       （作者单位：江西省南昌大学历史系  ３３００４７）