调研缘起

即将全面开展的集体林权制度改革，是我国继农村土地实行家庭联产承包经营之后，将对农村经济和农民生活产生深远影响的又一次重大变革。我国集体林业用地达25亿亩，占全国林业用地的60%。在南方重点集体林区，集体所有的林地比例高达80%以上，集体林业在全国林业发展和新农村建设中具有举足轻重的地位。在农村耕地实行家庭承包后，集体所有的林地和林木由于其特殊性和复杂性，大部分集体林地由集体统一经营。长期以来，集体林业存在着林木产权不明晰、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题，农民作为集体林业经营的主体地位没有得到有效落实,进而影响了其发展林业的积极性，也制约了林业生产力的进一步解放和发展。

2003年《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》提出了“要深化林业体制改革，增强林业发展活力，进一步完善林业产权制度”。福建、江西、辽宁等地先后进行了以“明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革的试点，将集体林权分山到户，有效地激发了广大农民和社会各界发展林业的积极性，释放了森林资源的潜力和生产力，增加了农民的收入。目前，在认真总结集体林权制度改革试点经验的基础上，国家将在湖南、四川等10个省（市）率先进行集体林权制度改革，继而在全国范围内推进实施。

为准确掌握国家林权制度改革档案工作情况与要求，并为下一步制定相关政策提供依据，2006年10月24～29日，国家林业局政策法规司与国家档案局经济科技档案业务指导司共同组成了调研组，赴福建、江西两省对集体林权制度改革档案工作情况进行了调研。

福建、江西两省集体林权制度

改革中档案管理情况

调研组在福建和江西两省重点了解了县、乡、村三级集体林权制度改革档案的具体内容和管理方式，认真听取了档案部门和林业部门的具体意见和建议，对集体林权制度改革档案管理有了初步的了解和认识。

此次集体林权制度改革，是根据《农村土地承包法》的规定，将集体所有的林地，在保持所有权不变的前提下，以“分山到户、分股不分山、分利不分林”等多种形式，按照农民自己的意愿，将林地使用权和林木所有权权益落实到户，确权发证，在明晰产权的基础上，推动林权流转和林权抵押等投资、融资活动。这是继20世纪80年代林权制度改革以后的又一次涉及广大农民切身利益的重大改革，通过这次改革，可以实现林权在农民手中从资源——资产——资本的转换。因此，这次的林权改革档案，不仅受到各级林业主管部门的重视，也得到广大农民的普遍重视。

一、集体林权制度改革工作所产生的档案内容　　

集体林权制度改革工作主要形成三个方面的档案：一是林改工作类档案，即各级政府和林业主管部门，在组织和实施集体林权制度改革过程中形成的各种形式的文件材料、图表清册等；二是林权类档案，即林木林地权属类文件材料；三是纠纷调处类档案，即在林权纠纷调解处理过程中形成的档案。不同层次林业部门产生和保管档案的成分各有侧重：

省、地市级林业部门主要负责集体林权制度改革的政策引导和监督检查，所形成的一般都是机关文书档案资料。

县级林业部门是组织实施集体林权制度改革的工作部门，负责林权登记发证和林权流转，所保存档案资料内容与类别比较全面和丰富。其林改工作类档案的主要内容为：林改工作会议文件材料；林改工作政策性文件、通知、办法、意见；林改工作机构设置、计划、实施方案、总结、汇报；林改工作调研、监督、检查、宣传等材料；林改工作重要活动文件材料；林地资源调查测量图表、清册；林权界线图表。林权类档案的主要内容为：与林权证对应的合同、林权登记宗地档案、林权界线图纸、权力人的身份证明、林权交易登记表、林权登记台账、林权资源调查材料等。林权档案以林权登记宗地档案为主体，在管理方式上，以村组为单位、以宗地为单元，结合权利人建档保存。纠纷类档案的主要内容为林权争议与调解过程中形成的原始记录、协议书等。

乡镇一级主要是配合县级林业管理部门工作，只有组织工作形成的档案，如各村和各项工作统计表、摸底表等。部分乡镇为村里保存有档案资料。村级保存的档案，主要是村民们以组为单位对林改方案的协议、表决、结果公示表、村民大会和村民代表大会会议记录、结果报告单、纠纷登记等。

二、集体林权制度改革中的档案管理

1. 两省林业部门对林权制度改革档案工作十分重视

福建省林业厅制发了《福建省林木林地权属档案管理办法》，并将档案管理纳入《集体林权制度改革质量验收标准》，在百分制中占8分，现已完成验收。江西省林业产权制度改革领导小组办公室制发了《关于建立和完善林权档案管理工作的通知》，也已在林权改革验收中一并进行了验收。两省对集体林权制度改革档案的归档范围、整理方法和验收要求都做出了具体规定，县级林业部门的归档文件资料比较齐全，其中大多都建立了林权档案室。福建省林业部门拟在县级成立林权服务中心，在其编制中设一名专职档案员，江西省部分县将档案部门作为林改领导小组成员单位，对档案的收集整理工作给予指导。

2. 县级档案馆保存的有关档案是此次集体林权制度改革的重要凭据

此次集体林权制度改革规定对20世纪80年代已依法明确的林地使用权、林木所有权和经营权，大部分群众满意的要予以维护，不打乱重来。可是时隔20多年，许多农民手中的承包合同和山林证都找不到了，县、乡级林业部门在20世纪80年代的林业“三定”档案资料现都已移交到县级国家档案馆保存。因此在此次林改过程中，县级国家档案馆保存完好的林业“三定”时期的林权证明存根，就成为林业部门和农民在这次集体林权制度改革中重新办理林权登记的重要凭据。

3. 档案工作是集体林权制度改革工作中的一项重要内容

林地和林木是农民手中的一笔重要的财富和生产资源，在以前的历次林权制度改革中出现了许多因没有留下详细的凭证而导致山林纠纷的事件。因此这次集体林权制度改革为了做到产权明晰、避免发生纠纷，各级林业部门和集体林权制度改革实施部门都高度重视对档案资料的收集和归档，在改革实施方案中对林权档案工作制定了详细的归档范围和管理办法，将与林权有关的文件、图表等都进行了归档。县级林业部门为每一宗地都建立了一个宗地档案，以村组为单位进行保管，同时还建立了林权档案管理系统，对林权档案信息进行计算机管理。农民手中的林权证上不仅对分到的每一宗林地的边界都进行了详细的说明和描述，还配有山林图，与农民的林权证对应的林地承包合同或协议则一式三到四份，由县、乡、村和农民个人分别进行保存。对林改过程中形成的文件也明确了村、组、县各自的归档范围，提出了详细具体的归档要求。

在具体的实践中，林改工作到了哪里，档案工作也做到了哪里。例如，两省的林业部门给每个县、每个乡、每个村绘制的精确的山林图，在林改完成后全部归档保存。村里召开的村民大会对集体林地分配方案投票表决，对会议到会人数和名单，表决情况的记录全都进行了归档，便于日后查证。农民与村集体签订林地承包合同或者入股协议，也全都进行归档。对每宗林地进行现场勘界时，如当事双方确认无误，签字后的文件也马上归档。对存在纠纷的林地，经过调解重新划定界线的，不仅将确认的边界记录归档，还将调处过程中参加的人员、调处情况也都进行了归档。在调研中，归档的林改档案记录之全面和详细，令人难忘。林业部门的同志介绍说，有了这些林权档案资料，我们就可以知道全县的每一块林地面积有多大，地形是什么样，归谁所有，生长的林木是什么，也能知道具体的哪一位农民手中有多少林地，是什么林木，即便农民手中的林权证或者村里的林权档案丢失了，权益也不会受到损失。

林权制度改革档案管理工作

需要研究的问题

一、 关于集体林权制度改革档案的管理和移交

调研中发现，各级林业主管部门普遍存在着“重林权类档案、轻林改工作类档案”的现象，不同的档案分散管理。大部分县级林业部门的林改工作类档案由综合档案室保管，条件比较简陋，工作相对滞后。而林权类档案则由业务部门拨付经费，并配备了专人和较好的硬件，但却未进行档案业务的规范建设，基本还是进行资料式管理。林权纠纷处理档案则多由纠纷处理人员自己保存。在乡和村一级，林改档案、林权档案和纠纷调处档案一般都集中在一起保存。

为使集体林权改革档案得到规范整理和妥善保存，地方县级档案部门依照第二轮农村土地承包合同接收进馆的做法，希望县级林业部门在林改完成后尽快将所有档案移交进馆。县级林业部门认为林权类档案是进行林权流转、抵押、交易的重要依据，是一个动态的、连续的管理过程，是业务管理的必需资料，难以向县级档案部门移交。

二、关于档案部门和林业部门的协调配合

目前，档案部门和林业部门的合作机制已趋成熟，特别是在加强集体林权制度改革档案的管理方面达成了广泛的共识。但由于历史原因和各自考虑问题的出发点不同，也存在着一些需要协调的问题。比如在利用以前形成的山林权属档案资料时所涉及的费用问题，以及有关集体林权制度改革档案是否可以提前入馆等问题，都还需要进一步协商研究解决。调研中，两省林业部门都表示集体林权档案工作非常重要，特别是在林权纠纷的处理过程中，档案是最重要的依据。但目前对档案的管理还没有规范性的意见和要求，希望国家能有统一的或原则的要求，以指导地方的档案工作。

通过调研，笔者认为要做好集体林权制度改革档案工作还需要做好以下几方面的工作：一是要加强组织领导。林业部门要加强对集体林权制度改革档案工作的组织领导，保证档案工作与集体林权制度改革同步进行。将档案工作管理纳入总体规划、工作计划、目标考核和验收之中。林业部门要建立档案工作领导责任制，妥善解决实际工作中的困难和问题，为档案工作开展提供必要的资金、设备、人员保障。二是档案部门和林业部门要密切协调配合，相互支持，共同制定集体林权制度改革档案工作的办法和标准，共同进行档案工作的检查和验收。档案部门要加强对此项工作的指导督查，积极提供业务咨询和技术服务，为林业部门查询档案等提供便利服务。三是加强人员培训。档案工作是一项专业性较强的工作，林业部门和档案部门要共同加强对集体林权制度改革工作中档案人员的培训，逐步提高档案工作人员业务素质，保证档案工作的规范性、科学性。

（作者单位：国家档案局经济科技档案业务指导司　100032）